Бюджетне питання: що фінансова децентралізація принесе регіонам у 2018 році

Найважливіше з лекції директора департаменту видатків гуманітарної сфери Мінфіну Романа Єрмоличева, директора департаменту видатків бюджету соціальної сфери Сергія Діденка та радника міністра фінансів Галини Маркович.

Міністерство фінансів за підтримки урядів Німеччини та Великої Британії через GIZ впровадило просвітницький проект про державні фінанси. Представники Міністерства фінансів прочитали серію лекцій для журналістів про деталі складання й виконання державного бюджету. VoxUkraine публікує найцікавіші моменти.

Директор профільного департаменту Міністерства фінансів Роман Єрмоличев, директор департаменту видатків бюджету соціальної сфери Сергій Діденко та радник міністра фінансів Галина Маркевич розповіли про те, які бувають види видатків держбюджету, як державний та місцеві бюджети взаємодіють між собою і чому потрібно змінювати підходи до виплати стипендій. Лекції можна переглянути за посиланнями тут і тут.

Про види доходів та видатків

Бюджет – це план формування та використання фінансових ресурсів, які є в країні, які розподіляються між відповідними органами державної влади і органами місцевого самоврядування.

Бюджетний кодекс регламентує бюджетні взаємовідносини всіх учасників бюджетного процесу і їхню відповідальність за порушення в частині бюджетних видатків.

Якщо говорити про структуру бюджетної системи, то вона складається з державного та місцевих бюджетів.

Кожен бюджет складається з дохідної та видаткової частин.

Дохідна частина – це податкові й неподаткові надходження.

Бюджетним законодавством передбачено декілька ознак класифікації видатків.

За економічною класифікацією видатків видатки поділяються на поточні та капітальні.

Відомча класифікація видатків – це розподіл видатків за ознакою головного розпорядника.

Захищені видатки – це видатки, які не можуть бути зменшені під час скорочення бюджетних призначень. Зазвичай це соціальні видатки – на виплату зарплати, пенсій, оплату комунальних послуг, видатки на підготовку кадрів у вищих навчальних закладах.

Видатки на соціальну сферу в нас становлять близько 30% загального фонду державного бюджету.

Найбільші з них – це видатки державного бюджету на Пенсійний фонд. У поточному році це 141 млрд грн. Це велика сума. Ці видатки можна розділити на дві частини. Перша – видатки, які повинні здійснюватися з державного бюджету через Пенсійний фонд згідно із законодавством. Друга – видатки на покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду. У 2017 році їх співвідношення було 50 на 50.

Ще один великий блок соціальних видатків – це субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на покриття різного роду соціальних пільг, компенсацій і субсидій. До них належать видатки на комунальні субсидії, соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, виплату соціальної допомоги учасникам АТО, видатки на реабілітацію інвалідів.

Незахищені видатки – це капітальні видатки, або видатки розвитку.

Навіщо потрібен бюджетний моніторинг

Бюджетний моніторинг – це різновид державного фінансового контролю, що здійснюється в ході бюджетного процесу й дозволяє виявити ті чи інші негативні фактори під час його виконання.

Моніторинг полягає в постійному збиранні даних про видатки та показники виконання бюджетних програм. На всіх стадіях бюджетного процесу Міністерство фінансів має право контролювати, як головні розпорядники здійснюють видатки.

Видатки на охорону здоров’я

Видатки з державного бюджету на охорону здоров’я спрямовані на те, щоб профінансувати надання медичної допомоги закладами охорони здоров’я загальнодержавного значення та окремі державні програми. Сюди належить і централізована закупівля лікарських засобів.

Ще один блок видатків у сфері охорони здоров’я – трансферти місцевим бюджетам, основний з яких – медична субвенція.

У бюджеті на 2018 рік видатки на сферу охорони здоров’я включають в себе запровадження нових методів фінансування первинної медичної допомоги, продовження програми реімбурсації (системи відшкодування вартості лікарських засобів. – VoxUkraine), реформування системи охорони здоров’я у сільській місцевості.

Про медичні “пілоти” та  експерименти

Видатки на лікування людей за кордоном – одне з найболючіших для нас питань.

Кількість громадян постійно збільшується, а коштів на їхнє лікування не вистачає. З 2018 року Міністерство здоров’я й Міністерство фінансів підтримали старт пілотного проекту з трансплантації органів безпосередньо в нашій країні. У нас є спеціалісти, які зможуть надавати ці послуги.

Ще один пілотний проект, який започаткувало Міністерство фінансів у 2017 році, – це пілотний проект з Академією медичних наук. У чому полягає пілот? На сьогодні у нас в підпорядкуванні Академії медичних наук є 36 закладів, які надають послуги високоспеціалізованої допомоги (третинний рівень). Ми хочемо, щоб держава за конкретними тарифами оплачувала надані цими закладами послуги, а не фінансувала їх за принципом “кошторисного призначення”. Експеримент мав стартувати з 1 липня 2017 року, але процес затягнувся,  усі потрібні документи були затверджені лише в листопаді минулого року. Сподіваємося, експеримент буде продовжено у 2018 році.

Одна з підтриманих президентом реформ у сфері охорони здоров’я – підвищення доступності та якості медичного обслуговування в сільській місцевості.

У 2017 році на реформу сільської медицини планувалося витратити 4 млрд грн, але ці кошти не були використані. Вони “перейшли” у 2018 рік у вигляді залишків місцевих бюджетів, міста зможуть витратити їх у цьому році.

Видатки на освіту

Левова частка освітніх видатків з державного бюджету припадає на вищу освіту. Значну частину освітніх витрат становлять виплати стипендій. Ще один вид освітніх видатків – освітня субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам.

Які пріоритети в сфері освіти на 2018 рік?

Перший пріоритет – це анонсована урядом реформа загальної середньої освіти. Вона передбачає реалізацію проекту “Нова українська школа”. Відповідні кошти закладені в держбюджеті.  Цього року планується профінансувати випуск підручників для першого класу, створення національної електронної платформи для розміщення навчальних ресурсів, підвищення кваліфікації вчителів початкових класів і забезпечення учнів початкових класів навчальними засобами, мобільними меблями.

Другий пріоритет – зростання заробітної плати вчителів. У 2017 році зарплату вчителям було підвищено на 50%. У бюджеті 2018 року закладено ресурс на підвищення зарплати ще на 25%.

Як платити стипендії

Міністерство фінансів ініціювало зміну підходів до виплати стипендій. Що було до цього? До 2017 року в нас кошти отримували близько 70% студентів денної форми навчання за державним замовленням. До першої сесії 100% студентів-першокурсників отримували стипендії.

Кошти на стипендіальне забезпечення включалися в загальні витрати  ВНЗ. Оскільки ВНЗ фінансуються за єдиним кодом економічної класифікації, то у видатки ВНЗ входить у тому числі виплата заробітної плати, оплата комунальних послуг та ін. Мінфіну було складно простежити, скільки коштів витрачається конкретно на стипендії. ВНЗ могли економити на стипендіальному забезпеченні і спрямовувати кошти на здійснення власних потреб.

З 2017 року ми змінили цей підхід і виокремили стипендії в самостійну бюджетну програму.

Зараз стипендії поділяються на академічні та соціальні.

Академічні стипендії призначаються залежно від місця студента в рейтингу ВНЗ.

Соціальні стипендії передбачені для окремих категорій студентів, у тому числі внутрішньо переміщених осіб, учасників бойових дій та інших категорій.

У процесі дискусії щодо механізмів виплати стипендій ми ініціювали зміну підходів до виплати соціальних стипендій. Мінфін запропонував виплачувати їх залежно від доходу сім’ї, а не за переліком пільгових категорій. Для того щоб зменшити кількість академічних стипендій, ми пропонували збільшити охоплення соціальними стипендіями тих сімей, які не можуть утримувати свого студента. Верифікація студентів – це дуже кропітка робота.

Позиція Мінфіну на майбутнє в цій сфері – більше охоплення студентів соціальними стипендіями, у тому числі ініціювання виплати стипендій студентам-контрактникам. Якщо студент-контрактник навчається добре, то він також має право отримувати стипендію.

Які бюджети є в Україні

До місцевих бюджетів належать бюджети АР Крим, обласні, районні та бюджети місцевого самоврядування.

Бюджети місцевого самоврядування – це бюджети сіл, селищ, міст та об’єднаних територіальних громад.

Бюджети міст складаються з бюджетів Києва і Севастополя, міст республіканського значення АР Крим, міст обласного та районного значення.

Бюджети об’єднаних територіальних громад – це нові бюджети, які формуються в процесі добровільного об’єднання територіальних громад.

Станом на 1 січня 2017 року нараховувався 10 101 місцевий бюджет. Їхня кількість зменшується через появу бюджетів ОТГ.

Про реформу міжбюджетних відносин

Розглянемо 5 пріоритетних напрямів реформи міжбюджетних відносин. Це бюджетна самостійність, фінансова незалежність, запровадження нового механізму регулювання й бюджетного вирівнювання, нова транспортна політика і стимулювання громад до об’єднання.

Які відбулися головні зміни за кожним із цих напрямів?

Раніше місцеві бюджети не могли бути затверджені доти, доки не був затверджений державний бюджет. Сьогодні, незалежно від того, затверджений чи не затверджений державний бюджет, місцеві ради мають право затверджувати свої бюджети. Також внесені декілька норм, які дозволили здійснювати містам зовнішні запозичення.

Ще один момент – попередніми роками казначейство дуже погано обслуговувало бюджетні кошти. Накопичувалася велика заборгованість казначейства перед містами –на рахунках місцевих органів влади кошти начебто були, але платежі не проводилися. Тоді виникло питання про те, наскільки доцільно надати право місцевим органам влади зберігати кошти місцевих бюджетів у банках. Питання це було вирішено частково саме в частині коштів власних надходжень бюджетних установ (міста отримали право зберігати їх на депозитах у банках. – VoxUkraine).

У напрямі фінансової незалежності зроблено дуже багато, і ця робота не припиняється. Триває пошук варіантів для подальшого збільшення ресурсної бази місцевих бюджетів.

Міністерство фінансів відмовилося від розрахунків індикативних показників за доходами. Тобто тепер органи місцевого самоврядування самостійно визначають планові показники за доходами та видатками.

Низку доходів, що зараховувалися до державного бюджету, з 2015 року передано на місцевий рівень. Найбільший ресурс, який отримали обласні бюджети, – 10% податку на прибуток підприємств, державне мито, плату за надання адміністративних послуг. Державне мито й адміністративні послуги найбільш актуальні саме для бюджетів міст.

Який новий механізм бюджетного вирівнювання

На сьогодні всі бюджети різні за обсягом. Їхній обсяг залежить від економічного потенціалу території. Території, які мають більший економічний потенціал, більшу кількість жителів, більше платників податків, є економічно сильними. Система бюджетного вирівнювання покликана зменшити диспропорції між місцевими бюджетами.

До 2015 року в нас існувала система бюджетного балансування. Вона передбачала, що Міністерство фінансів для кожного бюджету, який має взаємовідносини з державним бюджетом, повинне порахувати доходи й видатки на виконання делегованих повноважень. Вивчивши міжнародний досвід, ми прийняли рішення у 2015 році перейти до горизонтального вирівнювання податкоспроможності. Якщо раніше бюджетне вирівнювання відбувалося  десь за 10 податками, то тепер у випадку з бюджетами міст воно відбувається лише за ПДФО, а у випадку з обласними – ще й за податком на прибуток.

Раніше способом балансування місцевих бюджетів була дотація вирівнювання. Якщо місцевим бюджетам не вистачало коштів, то їм їх додавали, а якщо в них був надлишок, то він вилучався до державного бюджету. Результатом горизонтального вирівнювання на сьогодні є базова (надається місцевим бюджетам з державного) і реверсна дотація (перераховується місцевими бюджетами до державного).

Про результати децентралізації

У 2015 році доходи загального фонду місцевих бюджетів порівняно з 2014 роком зросли на 29,6 млрд, або 42,1%, у 2016-му – на 48,4 млрд, або 49,3%, за 11 місяців 2017-го – на 41,6 млрд грн, або 31,5%. Якби ці цифри були лише за один рік, то ми б казали, що щось не спрацювало. Але картина з року в рік повторюється. Є стала тенденція до зростання доходів місцевих бюджетів.

Це говорить про те, що кроки, зроблені щодо перерозподілу фінансового ресурсу, видаткових повноважень, були правильними.

Про об’єднання ОТГ

У 2015 році об’єдналися 159 громад, у 2016-му – 366 громад, у 2017-му – 299. За цей час об’єдналися більше 3000 сіл та селищ. Якщо взяти тільки села та селища, то в 40% з них проживало до 1000 осіб. Їхні бюджети були настільки малі й неспроможні, що в них не було навіть грошей на утримання сільської ради, не кажучи вже про те, щоб фінансувати програми розвитку, надавати певні послуги. Усе фінансувалося з коштів, які передавалися з державного бюджету.

Як відбувається розподіл коштів між місцевими й державним бюджетами

Місцеві бюджети повинні бути збалансованими. Вони не можуть бути прийняті з дефіцитом чи профіцитом.

Перерозподіл коштів у системі здійснюється як за вертикаллю, так і за горизонталлю.

Вертикальний перерозподіл – це коли за відповідним рівнем місцевих бюджетів закріплюється частина загальнодержавних податків.

Розглянемо на прикладі ПДФО. З 2015 року до місцевих бюджетів зараховується 60% податку на доходи фізичних осіб, 15% – до обласних бюджетів, решта – до державного бюджету. Виняток – столиця. З бюджету Києва 60% ПДФО перераховується до державного бюджету, 40% залишається в бюджеті міста. Це приклад вертикального вирівнювання за податком на доходи фізичних осіб.

Горизонтальний перерозподіл передбачає порівняння індексу податкоспроможності певного бюджету із середнім показником податкоспроможності всіх бюджетів аналогічного рівня по країні.

Співвідношення цих двох показників дає розуміння, чи надаватиметься базова дотація цьому місцевому бюджету, чи, навпаки, з такого бюджету  вилучатимуться кошти до державного бюджету (реверсна дотація).

Про доходи й видатки місцевих бюджетів

Основне джерело доходів місцевих бюджетів – це податок на доходи фізичних осіб.

У деяких ОТГ з 3600-5000 населення він може формувати 95% доходів бюджету.

Також до місцевих бюджетів перераховуються єдиний податок, податок на майно, земельний податок, рентна плата, акцизний податок з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів.

Основне джерело наповнення спеціального фонду місцевих бюджетів – це власні надходження бюджетних установ, 75% коштів від відшкодування втрат лісо- та сільськогосподарського виробництва, екологічний податок. Щоправда, екологічний податок надходить не до всіх бюджетів. Його збирають ті міста, в яких розташовані підприємства, що його сплачують.   

Видатки, які фінансуються з місцевих бюджетів, можна розділити на дві групи.

Перша група – це видатки на делеговані повноваження, а саме фінансування закладів освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, спорту.

Друга група – видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень громад, у тому числі видатки на реалізацію місцевих програм розвитку, обслуговування місцевого боргу.